VTimes начинают публиковать цикл интервью экономиста Сергея Гуриева «Что (же) делать» – о том, как построить свободную и процветающую Россию и что нужно делать в первую очередь, когда появится возможность для изменений. Собеседники Сергея Гуриева – ведущие российские экономисты, правоведы, политологи. Видеоверсии интервью можно смотреть на YouTube-каналах Сергея Гуриева и телеканала «Дождь».
Первым собеседником Гуриева стал Андрей Шаронов – один из ключевых реформаторов 2000-х. По мнению Шаронова, главное препятствие для российских реформ – это отсутствие последовательности. Он вспоминает, что помешало тогда выполнить задуманное и как Герману Грефу указали на границы дозволенного, очерченные влиянием силовиков. С тех пор государство еще сильнее сузило эти границы и расширило свое участие в экономике. Но Шаронов верит, что маятник еще качнется в другую сторону, и призывает к последовательным реформам, пусть даже они не принесут быстрого результата.
– Андрей, какой бы ты хотел видеть российскую экономику? Чтобы в такой стране хотелось жить, работать, чтобы ею можно было бы гордиться.
– У меня простой ответ: я за все хорошее, против всего плохого, поэтому я бы хотел видеть свою страну со всем хорошим, без всего плохого.
– Что ты включаешь в это хорошее или плохое? Какая тебе нравится больше экономика: Швеции, Франции, Соединенных Штатов, Норвегии, Канады, Австралии, Сингапура? К какой из стран, тебе кажется, нужно было бы стремиться России?
– Я бы пошел по гоголевскому принципу: взял бы нос от одного лица, уши от другого и так далее. А если говорить серьезно, то, конечно, от каждой страны есть что взять. Одним из образцов могла бы быть Норвегия, поскольку она жила в условиях сырьевого проклятия, но сумела избежать серьезных последствий голландской болезни, трансформировать ресурсы, созданные благодаря нефтяным запасам, в новые отрасли экономики. США, безусловно, остаются страной с самым привлекательным инвестиционным климатом в мире.
Мне нравятся страны, которые разгосударствляют экономику, и Россия какое-то время шла по этому пути, но потом двинулась в обратную сторону, решив по каким-то причинам, что чем больше государства в экономике, тем лучше.
Конечно, я бы хотел, чтобы Россия оставалась социальным государством, но не популистским, а разумным социальным государством, которое бы не развращало своих граждан, относилось к раздаче денег очень разумно и делало бы это адресно. Мне бы хотелось, чтобы социальное государство больше разговаривало о том, как научить граждан зарабатывать. Должна быть машинка, в которую можно было бы запускать людей и из которой они выходили бы более приспособленными, более гибкими и искали бы возможности на рынке труда, в том числе организации собственного дела.
Я говорю банальности, но, к сожалению, мы пока не дотянулись до этих банальностей. Есть, видимо, какие-то объективные препятствия, есть надуманные и есть идеологические клише, возможно, из нашего советского прошлого.
– Я бы хотел зафиксировать несколько ключевых характеристик этой самой идеальной экономики: конкурентоспособность в привлечении капитала; разгосударствление, фокус на рыночных механизмах и частной собственности; человеческий капитал.
Андрей, вопрос к тебе как к человеку, который имеет огромный опыт экономических реформ. Представь себе, что новое поколение реформаторов приходит к власти и начинает задумываться, как добиться этой долгосрочной цели. С чего нужно начать?
– Мне кажется, ответы можно поискать в программе 2000 г. – в программе [Владимира] Путина, в программе [Германа] Грефа. Часть тех предложений не была реализована и остается актуальной. Конечно, это разгосударствление экономики, развитие конкуренции, пресловутая реформа естественных монополий. Когда одна компания совмещает конкурентные и монопольные виды деятельности, то неконкурентные бизнесы могут субсидировать конкурентные, что ставит в невыгодное положение соперников. Россия очень далеко продвинулась в реформе монополий, но не прошла этот путь до конца.
Вообще, главный вывод, который я сделал за последние 25 лет: у нас гораздо лучше обстоит дело с идеями и с их законодательным описанием, чем с их исполнением. Надо сосредоточиться на выполнении того, что мы планируем, а не придумывать новую программу, которая радикально изменит жизнь.
– Андрей, ты 10 лет работал заместителем министра экономики, первым заместителем министра и на аналогичных должностях в московском правительстве. Почему не реализуются идеи или программы? Почему так не было в первом десятилетии XXI века? Почему создаются новые госкомпании? Почему не движется приватизация? Почему не происходит разделения конкурентных и монопольных секторов?
– У меня нет простого ответа. Есть много неэкономических причин, есть элементы культуры и исторической памяти. Довольно много людей интуитивно считают, что чем больше государства, тем лучше. Они с этим родились, им вовремя показали «звериный лик капитализма» – посмотрите, человек приватизировал предприятие, обобрал его до нитки, закрыл, рабочих выгнал и теперь там дискотека. Доля правды в этом есть, но только доля. Мир тоже борется с этим звериным оскалом капитализма, но другие страны научились с этим жить, не прибегая к огосударствлению.
– Сегодня в мире очень популярна скандинавская, нордическая модель, в которой сочетается конкурентный рынок и социальная защита. Можем ли мы создать социальное рыночное государство в России? И что должны делать реформаторы, чтобы люди знали, что реформы идут ради них, а не для того, чтобы создать абстрактную рыночную экономику? Как с самого начала сделать реформы популярными?
– Все люди ждут быстрых побед и низко висящих плодов. Но поиск быстрых побед может уводить от долгосрочных решений. Мне нравится подход китайской медицины: если вы долго создавали проблему, то не меньше времени потребуется, чтобы решить ее. Это не западный подход – съешь таблетку и все наладится. Мы 74 года, да и после этого доказывали людям, что только государство защитит их.
Я думаю, небольшая часть населения, с проактивной, предпринимательской позицией отреагировала бы на улучшение предпринимательского климата.
– В начале 2000-х вместе со своими коллегами из Министерства экономического развития и торговли ты занимался реформой естественных монополий. Не кажется ли тебе, что настоящая, честная реформа даст те плоды, которые увидят люди в своей платежке, – снижение тарифов на газ, воду, отопление?
– Безусловно. Ведь цель [реформы] естественных монополий – это не создание красивой экономической конструкции, которой будут восхищаться 10 яйцеголовых специалистов! Это воздействие на издержки, повышение прозрачности, появление конкуренции там, где это только возможно. Я считаю, что у нас неплохие, и даже заметно неплохие результаты в реформировании электроэнергетики, железнодорожного транспорта, где, казалось бы, из неприступных для конкуренции крепостей выделилось огромное количество конкурентного бизнеса. Посмотрите, какая сейчас конкуренция в железнодорожных операторских перевозках – цены очень сильно реагируют на конъюнктуру. И РЖД там нет, РЖД занимается обслуживанием инфраструктуры, организацией перевозок. Посмотрите, сколько частных инвестиций пришло в электроэнергетику, мы научились или медленно учимся все меньше тратить, у нас огромное количество новых мощностей.
– С одной стороны, конечно, есть чем гордиться, с другой стороны, некоторые реформы не были доведены до конца, в том числе и в железных дорогах, а в некоторых секторах они даже пошли вспять после прихода частных инвесторов. Некоторые обязательства российским правительством не были выполнены, некоторые частные инвесторы ушли, некоторые генерирующие компании были куплены госкомпаниями. Я хотел бы вернуться к свободе для предпринимательства, вспомнить начало 2000-х, программу Путина – Грефа, которая была принята на 10 лет и выполнена только на треть. Как бы ты сегодня подошел к защите предпринимателей от избыточного регулирования, к снятию барьеров, к дерегулированию?
– Я помню, как в 2004 году Греф на правительстве отчитывался о реализации той программы. Он говорил – один из главных его выводов, – что корень большинства экономических проблем лежит во внеэкономической сфере. Он говорил о правоохранительной, о судебной системе, об адекватной защите интересов частного собственника, о невмешательстве. Тогда Грефу корректно указали на его место и сказали: вы в правительстве занимайтесь экономикой, а судебной системой и правоохранительными органами – есть кому заниматься. Сейчас ситуация, на мой взгляд, даже ухудшилась – частному предпринимателю трудно защититься, как от государственных конкурентов или регуляторов, так и от некоторых частных конкурентов, использующих возможности государства. Некоторые предприниматели приватизируют метр государственной границы, приватизируют возможности какого-то органа или должностного лица.
Второй твой вопрос про контроль и надзор. Я не сторонник точки зрения – убрать контрольно-надзорные органы и тогда мы заживем. Есть недобросовестные предприниматели, и, к сожалению, их довольно много, – на то и щука, чтобы карась не дремал. Но мы часто заходим в тупик, который называется «чем больше, тем лучше». Люди наивно считают, что чем сильнее контроль, тем надежнее защищен потребитель, не понимая, что все эти издержки бизнеса включаются в цену. После определенного уровня контроль уже настолько обременителен, что либо цены становятся неподъемными, либо условия работы предпринимателей – невыносимыми, и бизнес исчезает.
– Возвращаясь к Гоголю, который предлагает взять нос от одного человека, глаза от другого. То, что ты говорил, звучит страшно: мы взяли самое плохое и от советской системы, и от того звериного оскала капитализма 90-х годов – у нас и доминирование государства, и капиталисты, которые используют инструменты государства.
Звучит страшно, но это дает и рецепт для реформ. Ты сказал, что реформы во многом были остановлены, потому что реформаторам указали – идите занимайтесь экономикой, а прокуратурой, судами, ФСБ мы будем заниматься без вас. И это показывает, что нужно сделать, чтобы экономические реформы увенчались успехом. Необходимо политическое правительство, которое занимается не только реформой экономических отношений, но и правовых, политических, правоохранительных институций.
– Я вспоминаю фразу из известного советского анекдота: «Жарьте, рыба будет». Занимайтесь своей экономикой, мы всё скоро решим, занимайтесь, занимайтесь. А для многих предпринимателей это вопрос существования как предпринимателей – продолжать нести эти издержки и персональные риски или свернуть бизнес и устроиться в какую-нибудь госкорпорацию, где по крайней мере гарантирована зарплата за не всегда понятный труд.
«Это унизительно для государства»
– Ты входил в узкий круг руководящей команды московского правительства. Насколько, тебе кажется, оптимально устроен бюджетный федерализм в России? Нужно ли перераспределять доходные и расходные полномочия внутри Федерации?
– Если посмотреть на ситуацию с высоты птичьего полета, то ответ довольно очевиден: существует очень большой крен в сторону федерального центра, который забрал себе самые надежные налоги, такие как НДС, как НДПИ. И этот кошелек – очень серьезный рычаг влияния на регионы и муниципалитеты. Мне кажется, каждый должен получать свой: доходная база должна быть увязана с налоговой базой и с полномочиями. Если власти региона не справляются, Федерация может назначить временную администрацию, пожарную команду.
Есть объяснение, почему так не делают. В начале 2000-х годов была попытка серьезно реорганизовать местное самоуправление, но практика показала, что у людей на этом уровне недостаточно компетенций, было много непрофессиональных решений, много коррупции. Эксперимент сочли неудачным и стали двигаться в обратную сторону.
Но такой большой страной нельзя управлять из центра, рано или поздно мы должны будем делегировать полномочия и научиться их контролировать. Это проблема курицы и яйца. Пока регионы, и особенно муниципалитеты не почувствуют, что у них есть доходная база для финансирования полномочий, туда не придут серьезные люди. А раз там несерьезные люди, у Федерации всегда будет повод сказать: посмотрите, какие непрофессионалы, посмотрите, какие жулики, мы же не можем пустить это на самотек.
Мы должны пройти через это, чтобы у регионов появились нормальные деньги. И через некоторое время на местах появятся достойные люди, которые огромное количество вопросов будут снимать с федерального центра. Это смешно, когда федеральный центр занимается конкретным мостом, дорогой. Хотя для федеральных чиновников это даже некий признак крутизны: смотрите, какие мы вездесущие. А на самом деле это признак слабости системы, которая лишена рычагов локализации местных проблем на местном уровне, их решение приходится транслировать наверх и получать что-то с барского плеча. На мой взгляд, это унизительно для государства.
– Многое в регулировании деятельности контрольно-надзорных органов направлено на то, чтобы не было переговоров между проверяющим и проверяемым. Лучше, чтобы они вообще не встречались. Мне кажется, такой же подход должен быть в межбюджетных отношениях – все максимально должно регулироваться правилами, чтобы не было возможности решать – этому дам, а этому не дам, этот хороший, а этот не очень.
– Совсем без дискреционных полномочий не получится. Есть сезонные факторы, чрезвычайные ситуации и так далее, но большая часть доходной налоговой базы должна распределяться по правилам и таким образом, чтобы примерно соответствовать объему обязательств. И происходить это должно в автоматическом режиме, а не через переговоры в Минфине или в правительстве, которые вынуждены вести губернаторы.
– Такая формула была в начале 2000-х, и часть поддержки регионов распределялась по формуле. Но существует много других каналов, и один из них – это расходы, инвестиции госкомпаний. Во всех странах, где есть госсобственность, это политический инструмент, с помощью которого можно распределять экономические ресурсы, передавая их от тех, кто тебе не нравится, к тем, кто тебе нравится. И это возвращает нас к вопросу о приватизации: что, ты считаешь, необходимо приватизировать? И как быстро?
– У меня нет списка компаний. Кстати, пример того, о чем ты говоришь, – это перевод штаб-квартир части больших госкомпаний, «Газпрома», «Совкомфлота», из Москвы в Санкт-Петербург. С федеральной точки зрения это правильное решение, нужно продолжать это делать, чтобы компании более равномерно размещались, например были ближе к местам своей операционной деятельности. Это должно менять распределение налогов, хотя правительство уже многое сделало для того, чтобы доходы от компаний более-менее справедливо распределялись между регионами пропорционально ресурсной базе и активам компаний.
Теперь по поводу приватизации. Ты знаешь, я вообще не вижу сколько-нибудь серьезных табу на приватизацию. Я думаю, что приватизировать нужно все, что имеет отношение к конкурентному сектору. Не вижу большого смысла приватизировать компании, чья деятельность регулируется тарифами, – мы рисуем тарифы и так считаем прибыль. Хотя в любом случае появление частных акционеров повышает корпоративную культуру и культуру подотчетности в компании. Иначе руководитель большой компании никого не признает – для него существует только руководитель государства, руководитель правительства, руководитель субъекта Федерации, на остальных он плевать хотел. А после приватизации ему придется беседовать с акционерами. Мы сейчас ведь про эффективность госкомпании ничего не знаем, а узнаем уже после того, как ее руководителя снимают. Поэтому приватизация – это снижение рисков и для руководства госкомпаний. Когда человек находится в бесконтрольном положении, ему труднее противостоять соблазнам, чем когда он находится под прицелом акционеров, прессы и все, что делает компания, становится известным.
У нас приватизация – это движение маятника: в двухтысячных он качнулся в правильную сторону, а потом он качнулся в другую сторону. Поэтому я жду, когда мы насладимся всеми плодами вездесущего государства. Приватизировать нужно многое или почти все из того, что работает в конкурентном секторе. Серьезно ограничить госсектор, вплоть до запрета на создание государственных унитарных и муниципальных унитарных предприятий.
– Я много лет жил в разных западных странах, и мир не развалился без ГУПов и МУПов. Тем не менее приватизация – не только в России, но в первую очередь в России, это термин с отрицательной коннотацией. У людей есть неприятие итогов приватизации 90-х. Есть ли у тебя волшебный рецепт, как восстановить социальный мир, сделать так, чтобы люди не боялись приватизации, доверяли ей? Можно ли сделать что-то, чтобы признать итоги приватизации или, наоборот, нужно отменить итоги приватизации 90-х?
– Очень тяжелый вопрос, на который у меня нет ответа. Скорее я склоняюсь к тому, что все-таки не нужно отменять итоги приватизации, хотя, когда люди рассказывают мне про творившуюся тогда несправедливость, мне нечего возразить. Возможно, я чего-то не знаю, но, к сожалению, я не выхожу победителем из этой беседы.
Но нельзя из-за этого утверждать, что приватизация всегда несправедлива. И я хочу сказать, что стабильность – сама по себе благо. Приватизация – это ведь не единичный акт, отмена ее итогов – это нерешаемая юридическая задача. Поэтому, выбирая из плохого и очень плохого, я бы сказал, что надо оставлять итоги приватизации и думать не от том, где укусить тех людей, которые, в общественном сознании, что-то украли или не доплатили, а делать так, чтобы эти активы работали нормально и генерили налоги в бюджеты.
«Реформы – это выбор и руководителя, и всей страны»
– Если ты поддерживаешь уход государства из экономики, наверное, нужно сформулировать точку зрения по поводу промышленной политики и протекционизма. Многие люди говорят: если государство напрямую не руководит компаниями, корпорациями, наверное, оно хочет все равно как-то вмешиваться в экономику, чтобы развивать отдельные сектора. Видишь ли ты такие приоритетные сектора, есть ли у тебя понимание, какими инструментами нужно их поддерживать, как проводить промышленную политику, какими методами?
– Ты знаешь, я постепенно знакомился с мировой экономической мыслью. Когда я в конце 90-х пришел в Минэкономики, моими идеалами были «чикагские мальчики» – наиболее либерально-отмороженный вариант полного невмешательства государства в экономику.
Мне это нравилось, но по мере того как я погружался в экономику, я видел, что нет ни одного государства, которое бы не вмешивалось в той или иной степени в экономику. Конечно, международные соглашения и союзы, такие как Европейский союз, ограничивают национальные правительства в этом, и это большое достижение. То, что происходит в Европе, это огромный прогресс не Европы, а всего человечества.
Я видел огромное количество примеров, когда протекционизм приводил к прокрастинации. Прибегают все с квадратными глазами и говорят, что сейчас все развалится – экономика России или сегмент, или градообразующее предприятие закроется и всем будет плохо. Правительство вводит протекционистские меры, пошлины на импорт, дает субсидии производителям – и ничего не происходит, предприятие как лежало на боку, так и лежит, потому что ему дали передышку.
Я это видел очень хорошо, когда несколько раз пытались вводить нормативы на бензин – Евро-3, Евро-4, Евро-5. Я сам присутствовал на совещаниях, приходят серьезные дядьки с автомобильных заводов и говорят: вы хотите разрушить отечественный автопром? Нам еще нужно несколько месяцев, мы уже переходим, но дайте время. И через год – дежавю, и еще через год – дежавю. И пока не сказали, что больше отсрочек не будет, ничего не закрутилось.
Поэтому очень часто протекционизм вреден для национальной экономики. Единственная допустимая протекционистская мера, которая не подавляет конкуренцию в национальной экономике, – это стимулирование несырьевого экспорта.
– Можно сравнить политику протекционизма в двух регионах. Латинская Америка пошла по пути импортозамещения, защиты от импорта и отстала от глобальной экономики, а Восточная Азия поддерживала экспорт и преодолела отставание от развитых экономик. Когда ты работаешь на конкурентном глобальном рынке, появляются правильные стимулы для инноваций и инвестиций.
У меня к тебе последний вопрос: если все делать правильно, проводить верные реформы, сколько времени уйдет, чтобы российская экономика стала такой же развитой и конкурентоспособной, как, например, Центральная и Восточная Европа?
– У меня нет, конечно, ответа, это все носит сугубо вероятностный характер, зависит от огромного количества факторов, наличия воли, и не только у правительства.
– При наличии воли.
– Не только у правительства. Очень важно общественное мнение. Правительство, каким бы революционным оно ни было, не может слишком далеко уходить от общественного мнения. Общество должно подтягиваться, чтобы работать с этим правительством, поддерживать его, а не выходить на демонстрации против него. Мне приходит на ум аналогия с объединением двух Германий. Сколько времени потребовалось на то, чтобы жители Восточной Германии – те же самые немцы, многие из которых жили еще при капитализме, – погрузились в законодательство, в среду, в инфраструктуру, в культуру, которая была за забором, была рядом и была для них вожделенна. 30 лет прошло после объединения, и до сих пор не все еще настроено, до сих пор сохраняется разница между производительностью труда целых сегментов на восточных и западных землях. Это долгая история.
Другой пример – две Кореи: одно государство разделили, поставили в разные условия, и условия одного государства тянут его на дно, а условия другого государства через большие потрясения, тоже через кровь, к сожалению, но вывели его в лидеры. Причем не только в экономические лидеры, но превратили его в одно из самых демократических государств на азиатском континенте.
Поэтому, конечно, процесс, о котором ты говоришь, займет десятки лет. Но невозможность быстрых побед не означает, что не нужно браться за дело. Существует у экономистов закон уменьшения предельной полезности. Поскольку конкуренты уже продвинулись вперед, то одинаковые усилия будут приводить у них к небольшому движению, а мы можем почувствовать очень серьезные изменения, просто используя правильные хрестоматийные меры и будучи последовательными.
Вот, пожалуй, самое главное, чего нам не хватает, – последовательности. Ты начинаешь тренироваться, тебе становится сначала хуже, и ты либо преодолеваешь себя, либо бросаешь тренировки и возвращаешься назад. Реформы – это всегда выбор, выбор ментальный и руководителя, и всей страны. И мы должны готовиться именно к такому осознанному выбору.
