Елена Панфилова: Мы вырастили новый вид коррупции

VTimes продолжают публиковать цикл интервью экономиста Сергея Гуриева «Что (же) делать»: как построить свободную и процветающую Россию и что понадобится в первую очередь, когда появится возможность для изменений. Его собеседники – ведущие российские экономисты, правоведы, политологи. Видеоверсии интервью можно смотреть на YouTube-каналах Сергея Гуриева и телеканала «Дождь».

В интервью с Еленой Панфиловой, основателем и председателем совета «Трансперенси интернешнл – Россия» Сергей Гуриев обсуждает, можно ли победить коррупцию в России. И если да, то как это сделать.

– Я хотел поговорить с вами о самом важном вопросе в общественно-политической повестке – о борьбе с коррупцией. Считаете ли вы, что в России можно справиться с коррупцией, или в российском менталитете, в российской культуре есть что-то такое прокоррупционное и эта работа является безнадежной?

– Я бы начала с того, что проблемой в России является не борьба с коррупцией, не противодействие коррупции, а сама коррупция. То есть проблема – это вот эта штука, которую не все точно понимают.

А когда ты не очень точно понимаешь предмет, с которым имеешь дело, то возникает не очень четкое представление: бороться, не бороться, оставить все как есть и так далее. То есть прежде чем начинать разговор, а можно ли бороться с коррупцией, надо понять, что мы в 2020 г. называем коррупцией? Потому что значительное количество людей, в том числе наших доблестных правоохранителей, по-прежнему исчисляют коррупцию в количестве взяток. При этом они, конечно, совершенно не отдают себе отчет, что считают исключительно эффективность своей работы: сколько раскрыли [взяток] – столько их и будет.

И понятно, что коррупция – это не только взятки. По классике коррупция делится на бытовую, административную, политическую и верхушечную. Это виды коррупции, но это не объясняет то, с чем мы имеем дело.

И тут именно коренится, наверное, ответ на ваш вопрос. Мы вырастили новый вид коррупции: он действительно имеет отношение к нашей истории, к тому, как развивалась сначала Российская империя, потом советское государство, потом новая Россия. Потому что мы получили то, что очень хорошо описали в своей работе «Захвати государство, лови день: захват государства, коррупция и влияние в переходный период» Джоэл Хеллман и Дэнни Кауфман.

Они предполагали, что действительно большой капитал при наличии в стране бытовой и административной коррупции производит мегакоррупцию, пытаясь захватить государство. И возникают большие коррумпированные государства, в которых чиновники через коррупционные рычаги являются марионетками большого капитала.

Чего многие не заметили, так это того, что в нулевых стала происходить обратная история, потому что было легко захватить слабое государство тем, кого было принято называть в 90-е олигархами. А вот уже в нулевых мы видим, что страна начинает захватываться теми чиновниками, которые усилились и сами превратились в олигархов, не отходя от рабочего стола чиновника. И все это еще накладывается на рентоориентированную ментальность: я сижу на этом месте, я обязан снимать ренту с того, чем я управляю. Все это накладывается на традиции патерналистские, непотизма, фаворитизма, кумовства – неявных форм коррупции. Про них никто не думает [применительно к коррупции, дескать] этот конфликт интересов – он всегда был. 

И, соответственно, на сегодня мы имеем рентоориентированную верхушечную коррупцию, к сожалению, еще с одной особенностью – с силовым уклоном. Значительную часть истеблишмента у нас занимает силовая страта, она тоже в это вовлечена, и это делает махину коррупции для многих вроде бы визуально неуязвимой. И отсюда возникают вопросы: вообще возможно ли с ней что-то сделать?

– Это достаточно пессимистический взгляд, который говорит о том, что в России есть все виды коррупции. Может быть, в России не так много политической коррупции, потому что нет политики. Но на самом деле можно отследить и политическую коррупцию, когда речь идет о том, что кандидаты в депутаты, кандидаты на другие политические должности используют финансирование, которое имеет отношение к бизнесу. И самое, наверное, грустное из того, что вы сказали, это то, что действительно в 90-е гг. был захват государства бизнесом. На волне общественного возмущения такой ситуацией к власти пришли люди, которые сказали: мы обеспечим верховенство закона, диктатуру права, равноудаленность олигархов. Но то, что произошло, это фактически перераспределение захвата государства в пользу других групп интересов, хотя сама коррупция никуда не делась. Тем не менее я хотел бы вас спросить: все-таки можно ли победить коррупцию?

– Я абсолютно убеждена, что мой взгляд может казаться пессимистическим, но это абсолютно не приговор.

Кстати говоря, замечу, что наша особая форма политической коррупции – это злоупотребление административным ресурсом. Куда хуже, когда в политику закачиваются деньги государства и налогоплательщиков без их ведома, чем когда какие-то бизнесмены подкупают кандидатов. 

На самом деле у нас довольно выигрышная позиция, потому что на многие грабли до нас наступили очень-очень многие страны. То есть нам не надо изобретать велосипед, мы можем разложить на столе всю палитру того, что можно делать по борьбе с коррупцией, и выбирать то, что подходит нам.

Что-то нам может подойти в плане бытовой [коррупции], что-то в плане административной – то же самое снижение контрольно-надзорных функций, которое, например, сработало в Грузии и Португалии. Где-то нам подойдет снижение административного ресурса, например, как во многих странах, запрет на участие в политической деятельности людей, которые находятся в государственной власти. Вот это политика, а это вот государственная власть, разделяем. Даже силовую grand corruption можно обуздать, для этого существуют методики и инструменты.

Вопрос – кто это будет делать? И вот это наше самое, пожалуй, уязвимое место, потому что методики мы знаем, лекарства есть, – кому в руки дать, да, этот скальпель, или там набор машин, или еще что-нибудь. Потому что государство, совершенно очевидно, не хочет выглядеть полным идиотом и имитирует бурную борьбу с коррупцией, в основном с бытовой. Выдергивая время от времени одного губернатора, одного мэра, одного министра. То есть там у них есть, видимо, специальная [разнарядка]: в год электорату надо предъявить одного негодяя такого вида, одного негодяя такого вида...

Конечно, это мало имеет отношения к системной борьбе с коррупцией. Потому что если выдергивать вот так вот и не изменять условия, которые позволяют этим людям заниматься коррупционной деятельностью, то, в общем, следующий пришедший, что нам многократно опыт показывал, будет заниматься тем же самым.

Соответственно, на государство полностью положиться нельзя. Значит, нужны другие люди – журналисты, гражданское общество, академическое сообщество или мы должны вообще начать из пробирки выращивать каких-то новых «хомо антикоррупция», которые и в государстве, и вне государства начнут строить новую антикоррупционную работу. Мне кажется, ответ «да» – возможно, как только мы найдем ответ на вопрос, где нам взять человеческий капитал. Не для того, чтобы бегать с криками «долой коррупцию!», а именно реализовывать настоящие антикоррупционные меры.

– Здесь есть много аргументов, которые часто используют в том числе российские власти. Нужно построить экономику, в которой от чиновника зависит меньше, – тогда меньше потенциал для создания конфликта интересов и получения взяток. Нужны свободные СМИ, нужно конкурентное гражданское общество, нужно разгосударствление экономики – все эти институциональные изменения наверняка помогут победить коррупцию. Но внутри российской власти люди часто говорят: можно бороться с коррупцией и сверху вниз. Вот, например, в Сингапуре, который до сих пор не демократическая страна, Ли Куан Ю коррупцию победил. Может быть, не нужна ни демократия, ни независимые СМИ, ни выборы?

– Я думаю, что в какой-нибудь стране размером с Сингапур, ну прямо в Юго-Западном округе Москвы, да, можно. То есть там, где возможно ручное управление ну и есть религиозные особенности. 

Когда все говорят про модель Сингапура, я всех поправляю: это не модель, это кейс. Потому что реплицировать, чтобы был и Ли Куан Ю, и именно вот эта религиозная композиция, вот эти стартовые условия, когда у него были глубокие укорененные взаимоотношения напрямую с народом, который ему поверил после его первых шагов, размер страны, ее местоположение и так далее – вот в такой стране повторить кейс Сингапура можно.

Как развернуть эту вертикаль ручного управления а-ля Ли Куан Ю на горизонталь восьми часовых поясов? Когда ты вроде бы приказываешь, а они спать ложатся где-то во Владивостоке. И твой приказ «немедленно сделать то-то» уже отодвигается или передвигается на завтра, и как-то это все расползается.

Соответственно, мне кажется, что нам надо смотреть на опыт федеративных государств, больших государств, которые прошли путь борьбы с коррупцией, прошли в XX в. в основном. Я имею в виду и Германию, и США, и уже в конце XX – начале XXI в. Бразилия кое-что сделала. Эти страны – ну кроме США – пытались и без демократии [побороть коррупцию]. И как только кончалась демократия, коррупция расцветала так, что начинала кормить вполне людоедские режимы. И это прямая взаимосвязь существует.

Можно представить себе, что [для борьбы с коррупцией] потребуется лидер, но это не отменяет демократию, понимаете? Это должен быть, ну если уж лидер, довольно жесткий человек, в том числе по вопросам верховенства закона и неизбирательности правоприменения, но при этом человек, уважающий права человека и верящий в свою собственную сменяемость. И Ли Куан Ю, кстати, об этом писал: «Возможно, моя большая ошибка была, что я задержался».

– Действительно, Ли Куан Ю даже начал расследование в отношении своего собственного сына. Кроме того, он, как известно, говорил, что, для того чтобы по-настоящему начать бороться с коррупцией, нужно отказаться от избирательности – это может означать, что вам нужно посадить в тюрьму двух или трех своих ближайших друзей: они знают, за что, и вы знаете, за что. И в этом смысле мы пока не видели таких лидеров в России. Но в Бразилии, например, мы видели, что в этой демократической стране руководители правящей партии попали под расследование. Можно победить коррупцию пусть в демократии, но без независимой эффективной судебной системы?

– Никакой устойчивой борьбы с коррупцией без нормальных судов быть в принципе не может. Должна быть реальная конкуренция в зале суда: прокурор, адвокат, а суд – над ними. То есть это действительно должен быть честный конкурентный процесс, в котором судья не играет ни на одной стороне, правильно?

А у нас судебная система дрифтует и скоро совсем въедет в систему правоохранительных органов. Я с ужасом обнаружила, когда преподавала, что студенты считают, например, прокуратуру правоохранительным органом. И мои попытки им объяснить, что это, вообще-то, независимый надзорный орган, приводили их в такое изумление: как это?! Но они же как милиция? – Нет, они созданы для того, чтобы смотреть за исполнением законов. А вот суд должен смотреть за всем этим.

А сейчас, в принципе, у нас формируется поколение людей, которые не представляют себе, в чем разница между судьей, прокурором и милиционером, – да, они в спайке работают.

С моей антикоррупционной точки зрения, здесь самое главное – это разорвать порочный круг назначаемости судей исполнительной де-факто властью. Не должен человек, который в теории, как в Южной Корее или Бразилии, в какой-то прекрасный (или ужасный) момент окажется на скамье суда, назначать судей, которые его судят.

– Важно не только, кто назначает, но и кто увольняет. И, конечно, поправки в Конституцию 2020 г., которые позволяют президенту увольнять фактически в одностороннем режиме членов высших российских судов, – это, конечно, шаг в неправильном направлении. Возвращаясь к тому, о чем мы говорили в начале: есть ли в России какая-то культурная, социальная предрасположенность к коррупции? Если это есть, что можно сделать, как это можно поменять?

– У меня есть знакомые, коллеги, которые считают, что она не только культурная, она чуть ли не генетическая, и более того, она даже позитивная: «Зато мы каждый вопрос можем решить». У тебя есть знакомый врач, знакомый мент, знакомый учитель, знакомый преподаватель. Ты создаешь свою сеть по большому счету конфликта интересов, дергаешь за ниточки и прекрасно себе существуешь. «Иначе выжить нельзя», – говорят некоторые мои знакомые. И это наше сословно-коммунальное сосуществование внутри того, что мы называем государством Российская Федерация, это не имеет никакого отношения к тому, что написано в конституциях. Но мы вот живем по этим неписаным законам, которые мы унаследовали именно в социально-историческом смысле.

И вся наша культура, начиная с чичиковых, она создает такой фон: это не хорошо, но это и не плохо, это некая данность, да, как воздух, как вода. Вот так мы существуем на одной шестой части суши.

Но тут тогда возникает довольно серьезный вопрос, вернее, даже группа вопросов, на которые надо ответить себе честно каждому человеку, и тогда станет понятно, насколько это все действительно тут навсегда укоренено. Первый вопрос: а что делать, если у тебя вся эта система сломалась? Исчез знакомый милиционер, уехал знакомый врач и так далее. Вот ты остаешься в вакууме, и у тебя что-то случается. Вот в этот момент ты будешь заново строить эти связи? Или ты вдруг закричишь: дайте мне правовое государство, дайте мне нормальные здравоохранение и образование! И, как правило, именно так и бывает.

У меня есть знакомые, которые потешались над тем, чем я занимаюсь. Но было пару раз, когда у них случалась беда, связанная с вымогательством взятки или с какой-то коррупционной ситуацией. В этот момент у них тут же это хи-хи-ха-ха пропадало, и они звонили: сделай что-нибудь, невозможно же так жить! То есть это все моментально заканчивается, как только коррупция перестает быть приятным «общественным договором» и приползает лично к тебе, а наша коррупция, она же растет, она проникает в ткань общества глубоко – и сразу у человека меняется точка зрения.

И отсюда второй вопрос, который я бы добавила сюда: что нам делать с новым поколением, которое поездило, посмотрело по сторонам и обнаружило, что даже в сопредельных странах, которые еще недавно были частью нашей общей страны, можно по-другому? Выясняется, что новое поколение имеет несколько иную точку зрения на то, что это наше единое социальное-историческое наследие, с которым нельзя ничего поделать.

– У меня к вам вопрос как к человеку, который преподавал, общался со студентами на эти темы. Видите ли вы, что молодые люди понимают простой факт сегодняшнего мира: для того чтобы стать богатой страной, нужно избавиться от коррупции? Или они скорее согласны с теми, кто говорит, что коррупция – это норма и Россия всегда будет коррумпированной?

Я думаю, как во всем мире, мы имеем дело с ситуацией треть/треть/треть. Есть треть тех, кто живет в парадигме «все покупается, все продается, мама-папа так жили, бабушки-дедушки так жили, и я так живу».

Треть, как всегда, оппортунисты – «в целом за все хорошее, но, если подвернется случай каким-то образом улучшить свою личную ситуацию посредством какого-то такого деяния, почему бы и нет»? Хотя, в принципе, эти люди уже знают, что коррупция – препятствие для их будущего, но они пока еще точно не знают почему.

И есть треть, которая вдруг соединяет свой личный жизненный опыт с тем, что мы с вами заумными фразами говорим. [Летом] мы представляли лабораторию университетской прозрачности, и к запуску этой лаборатории привел проект, который сделали студенты, исследуя злоупотребления чиновниками целевым набором, – для того чтобы своих детишек отправлять учиться не за денежку, а вот типа по целевому набору. Про это исследование, над которым наши бравые студенты из самых разных вузов работали почти восемь месяцев, написало издание «Важные истории». За это лето это оказалось самой читаемой их статьей. Почему? Потому что [было] время ЕГЭ: абитуриенты судорожно считали свои баллы, и тут им рассказали, что есть какие-то маши, пети, кати, оли, которых мама с папой отправят целевым образом в тот вуз на то место, куда они изо всех сил пытаются попасть. В этой целевой аудитории наша маленькая антикоррупционная работа приземлилась, что называется, по месту. У этих ребят, которые услышали про такую коррупционную практику, это свяжется с их личным опытом. И их уже трудно будет в этой части их личного опыта перетянуть на другую сторону. Потому что все идет через прививку личного опыта, через то, чтобы почувствовать, как это влияет на качество твоей личной жизни. Коррупция ведь не тем ужасна, что кто-то там где-то дворец построил. Коррупция ужасна тем, что построенный где-то дворец ухудшил качество жизни каких-то других людей, потому что ничто в экономике и в мире не берется из ниоткуда и откуда-то взяли чье-то качество жизни и из него сделали чей-то дворец.

– Представьте, что мы взяли все рецепты, все современные технологии: сколько времени потребуется в России, чтобы довести качество противодействия коррупции, качество государственных институтов, например, до уровня сегодняшней Восточной или Центральной Европы?

Это самый беспокоящий меня вопрос: эту траншею до каких пор я буду копать? Это занятие увлекательное, я его очень люблю, но тоже начинаешь сомневаться в том, что твое занятие может принести какую-то отдачу. И в этот момент ты начинаешь понимать, что ты же не один борешься с коррупцией, рядом с тобой другие совершенно замечательные люди борются за изменение нашей политической системы. Причем снизу вверх, я в первую очередь говорю о наших доблестных муниципальных депутатах, которые стали совершенно новым словом на нашей политической карте – и Илья Азар, и Юлия Галямина, и многие-многие другие, которые то есть с муниципального уровня становятся федеральными политиками на наших глазах.

У нас в стране есть прекраснейшие юристы, они не просто разговаривают [о реформах], они готовы их реализовывать. Я смотрю, что экономисты, ваши коллеги предлагают варианты, как развивать, чтобы у нас была не просто сырьевая экономика.

В этот момент я понимаю, что, как только я буду знать ответ, с какой скоростью свои траншеи копают все эти люди, я смогу вам дать абсолютно точный ответ. Я думаю, что в этом поколении. Во всяком случае, я надеюсь начать нянчить внуков, глядя немножко на другую ситуацию, что с коррупцией, что с политикой, что с экономикой, что с правом. Быстро и легко не будет, но это не невозможно, абсолютно точно.

 – В Грузии [антикоррупционные] изменения произошли не на протяжении жизни одного поколения, а буквально за несколько лет. И сейчас, мне кажется, внутри страны есть полный консенсус, что борьба с коррупцией была абсолютно успешной. И ни приверженцы партии Саакашвили, ни приверженцы партии Иванишвили не хотят возвращаться в начало нулевых годов. Считаете ли вы, что что-то подобное можно сделать в России такими же темпами, или Россия – это слишком большая и сложная страна?

В теории можно. За исключением того, что Михаил Саакашвили совершил грандиозную, на мой взгляд, ошибку. То есть он принял правильные меры, оттолкнувшись от реформы милиции в сторону борьбы с бытовой коррупцией, и именно реформа милиции потянула снижение бытовой коррупции в других частях экономики, социального взаимодействия внутри государства.

На что не хватило, мне кажется, духу Михаилу – это потрогать по-настоящему grand corruption в стране. И именно поэтому консенсус и есть, потому что все боятся смотреть, знаете, вот в тот угол, как бывает у некоторых хозяек, куда замели то, что не положено гостям показывать. Вот, в принципе, квартира чистая, а вот этот угол мы прикроем.

Потому что, конечно, это болезненно, это про взаимные элитные договоренности. Grand corruption – это там, где человек должен подойти, ну как Ли Куан Ю, и сказать: «Друг, вот ты знаешь, я тебя сейчас арестовывать буду». Вот туда не шагнула Грузия в тот момент.

И именно поэтому, наверное, все в принципе довольны тем, как есть, но при этом сами себе задают вопрос: а как так вышло, что они друг друга попеременно мочат? Ну потому что вопрос большой политической коррупции, к сожалению, остался за скобками тех реформ. Была возможность это сделать внутри одного срока? Я думаю, что это было бы сложно, но, как минимум, проговорить это, может быть, и имело смысл.

Но, видимо, действительно это очень сложно, когда ты это начинаешь. Когда для этого, как в Южной Корее, есть традиция, каждый следующий президент подходит и говорит: слушай, дружище, ты проворовался, мы тебя сажаем. Или суд говорит это тамошним премьерам и президентам. Да вообще там всем говорят регулярно. Когда это привычная история, наверное, это легче. А когда ты тот самый первый, который говорит: знаете, мы заканчиваем вот жить таким образом внутриэлитного договора, а по большому счету – внутриэлитной коррупции, наверное, это сложный вопрос.

Я думаю, что в России это будет самым сложным вопросом. Потому что и с бытовой, и с административной, и даже с политической, и даже с какими-то видами экономической grand corruption [разобраться можно]. А вот это вот клановое внутриэлитное распределение секторов экономики и так далее, кто кому выдал какой кусок пирога – вот это самая сложная история, которая в принципе и в силу того, что здесь не работают только правовые инструменты, а работают в том числе и социальные в основном инструменты, это будет сложно.