VTimes продолжают публиковать цикл интервью экономиста Сергея Гуриева «Что (же) делать»: как построить свободную и процветающую Россию и что понадобится в первую очередь, когда появится возможность для изменений. Его собеседники — ведущие российские экономисты, правоведы, политологи. Видеоверсии интервью можно смотреть на YouTube-каналах Сергея Гуриева и телеканала «Дождь».
Многие из собеседников Гуриева говорили о необходимости политической и экономической децентрализации. Но для этого регионам нужны финансовые ресурсы — а их у властей на местах часто не оказывается. Это снижает их самостоятельность и ответственность перед жителями региона или муниципалитета. Как распределить налоговые доходы и полномочия между федеральным центром, регионами и муниципалитетами, Сергей Гуриев обсуждает с ректором Российской экономической школы Рубеном Ениколоповым. Итак, что же делать, чтобы обеспечить людям равенство возможностей?
— Рубен, я хотел бы поговорить с вами о российском федерализме. Должна ли Россия быть настоящий федерацией? Сколько должно быть субнациональных уровней, нужно ли изменить границы субъектов Федерации? Каким вы видите оптимальное федеральное устройство для России?
— У меня, безусловно, нет никаких сомнений в том, что Россия должна быть федеративной страной, поскольку Россия — гигантская и очень разнообразная страна. В унитарных государствах проводить разную политику в разных регионах крайне сложно, это возможно только при федеральном устройстве.
Мне не кажется, что нужно добавлять уровни управления, поскольку у нас и так запутано, кто и за что отвечает — регионы, местные власти или федеральный центр. И чем больше таких монополий, тем выше может быть уровень коррупции.
Обычно бизнесу приходится договариваться с двумя уровнями власти — с местными и региональными. Очень крупному — еще и с федеральными, но обычно достаточно двух уровней. Если добавлять еще один уровень, то придется договариваться уже с тремя уровнями власти, и мы догадываемся, к чему это может привести.
К тому же качество человеческого капитала чиновников вызывает, мягко говоря, вопросы. И на дополнительный уровень управления может просто не хватить у людей компетенций. Вот доводы «против», я, честно сказать, не вижу сильных доводов «за».
— Как исследователь коррупции в иерархических системах могу полностью подтвердить: чем больше уровней, тем больше потенциал коррупции и неэффективности. Но есть и аргументы «за», в том числе основанные на ваших научных работах.
В статье о федерализме и роли партий вы показывали, как это писал известный американский политолог Райкер, что федеральные партии, национальные партии могут служить важным источником кадров единой политической системы. И региональные органы власти, региональная политика — это важный источник кадров для федеральной политики. Если регионы слишком маленькие, то разрыв между качеством людей, которые нужны на федеральном уровне, и тем качеством, что есть на региональном уровне, может быть слишком большим. Грубо говоря, мэр Москвы — это естественный кандидат в президенты России. А руководитель региона, в котором живет полмиллиона человек, занимается совершенно другой повесткой.
Большие регионы позволяют обеспечить непрерывный конвейер кадров для политики. Не кажется ли вам, что современное российское федеральное устройство создает слишком большую асимметрию между федеральным уровнем, где люди ворочают триллионами, и региональным уровнем, где каждые 10 миллиардов на счету?
— Безусловно, у большинства регионов, за исключением некоторых крупных, разрыв с федеральным уровнем достаточно большой. Надо учитывать, что есть еще все-таки федеральные округа. Их размер вполне сопоставим почти с любой страной. Поэтому возникают скорее вопросы к тому, как устроена политическая система, система отбора кадров, назначения их, продвижения по службе. Мне кажется неоптимальным добавлять к федеральным округам еще какую-то надстройку между регионами, федеральным центром и федеральными округами. Другой вопрос, что они перестали играть такую роль.
— Еще один вопрос: нужно ли России изменение границ регионов, слияние регионов, то, что называется административной реформой? Не является ли проблемой то, что некоторые регионы слишком маленькие, им не хватает масштаба для того, чтобы привлечь качественных управленцев, чтобы можно было концентрировать ресурсы, эффективно предоставлять общественные блага.
— Если мы посмотрим на самые маленькие и, условно говоря, бедные регионы, во многом это этнические республики. И казалось бы, хорошо бы сделать регион покрупнее, но оказывается, что у этих регионов очень разные предпочтения и разные представления о жизни. Мы видим, что последняя инициатива по расширению Архангельской области встретила ярое сопротивление людей. Россия не только очень большая, гетерогенная, но еще и многонациональная страна, и это нельзя не принимать во внимание. Я считаю, что лучше ничего не трогать, потому что может полыхнуть.
А с точки зрения регионов, которые уже более схожи, условно, это Центральная Россия, — они достаточно большого размера и по размеру экономики, и по численности населения, там таких проблем не наблюдается. Поэтому я думаю, что где-то можно перечертить границы немножко, потому что экономически какие-то муниципалитеты больше связаны с соседним регионом, а не с тем, к которому приписаны, но это тактические мелкие проблемы, которые мне не кажутся настолько важными, чтобы о них сильно задумываться.
Деньги – это власть
— Понятно: не сломано — не надо и чинить. Но есть вещи, которые в России сломаны, и об этом можно судить хотя бы по тому, что они все время чинятся. У нас все время пересматриваются доходные и расходные полномочия муниципалитетов, регионов и федерального центра. Какие доходы должны получать регионы, какие — федеральный центр и за какие общественные блага они должны отвечать?
— Распределение ресурсов и ответственности между тремя уровнями власти — гигантская проблема. У России есть своя специфика, и иногда российские реалии приходят в противоречие с экономическими теориями. Все говорят о том, что оптимально иметь четкую налоговую базу, привязанную к определенному уровню, местные бюджеты, условно, собирают налог на имущество, на здания, на доходы людей. Федеральный центр собирает таможенные налоги, НДС и так далее. Регионам достается какая-то доля налога на прибыль и НДФЛ. И все четко расписано по уровням, и все замечательно живут.
К сожалению, в России это наталкивается на гигантскую проблему: налоговая база исторически крайне неравномерно распределена. У нас гигантская концентрация ресурсов в нескольких регионах по двум причинам. Огромная часть государственных доходов — это рента с природных ресурсов, и она сконцентрирована в тех регионах, где есть нефть, Ямало-Ненецкий, Ханты-Мансийский округа, Тюменская область, и нечестно приписать им эту ренту, поскольку вся страна скидывалась на то, чтобы разработать эти месторождения, а недра принадлежат народу. И это логично, что рента уходит в федеральный центр, а потом распределяется.
А налог на прибыль, НДС сталкиваются с другой проблемой — в силу того, что мы империя и у нас до сих пор имперская система, центр стягивает ресурсы, а потом их распределяет. Поэтому налоговая база, связанная с НДС, прибылью и так далее, сконцентрирована в Москве, в Петербурге и Московской области. Если привязать налоговые базы к регионам, то возникает гигантское горизонтальное неравенство между ними. Добиваться полного равенства бюджетной обеспеченности всех регионов мы не можем, потому что Россия слишком разнообразная страна. Но нужен какой-то базовый уровень, например, школьного образования, каких-то общественных благ, которые дают людям одинаковые возможности развиваться. Равенство в доходах для регионов невозможно, но нужно стремиться к равенству возможностей для их жителей.
— Рубен, это действительно две важные проблемы, но они имеют решение. Если рента сосредоточена в некоторых регионах, то ее можно перераспределять более-менее любым образом. Можно написать формулу, по которой эта рента распределится по регионам, можно даже написать формулу, по которой эта рента полностью или частично достанется гражданам России. Можно, как в Аляске это делается, просто разослать эти деньги напрямую гражданам в виде безусловного базового дохода или материнского капитала.
Вторая задача выглядит труднее, но и она имеет решение. У России много прибыльных госпредприятий, которые платят налог на прибыль там, где правительство их попросит зарегистрироваться. Госпредприятия используются как политический рычаг, и решение этого вопроса очень простое — приватизация, чтобы компании регистрировались там, где они бы хотели быть в рыночной экономике.
Но и в этом случае могут возникнуть проблемы, связанные с несимметричностью. Они обсуждаются во всем мире. Компании типа Apple или Google зарабатывают деньги во всем мире, а зарегистрированы в Ирландии или даже на Карибских островах. И поэтому многие страны задают вопрос: раз вы зарабатываете деньги, условно, во Франции, то должны часть своего налога на прибыль заплатить во Франции.
Можно посчитать, какая часть доходов Google приходит от рекламы французским пользователям, российским пользователям, а в случае нефтяной компании или банка можно посчитать, где он продает больше услуг или где у него больше сотрудников. Сейчас это становится мейнстримом.
Налог на прибыль, вы, видимо, считаете, что нужно собирать в бюджет региона, налог на доходы физических лиц — муниципалитета, НДС, импортные пошлины — в федеральный бюджет. Какие общественные блага должны предоставляться на каком уровне?
— Ну, во-первых, просто я хотел бы в добавление…
— Прокомментировать все эти мои замечательные идеи (смеется).
— Да, я абсолютно согласен, просто я хотел сказать, что простое распределение налогов не пройдет. Именно поэтому большую роль будут играть межбюджетные трансферты, и важно, чтобы они были предсказуемыми и долгосрочными, по формуле, а не произвольными. А в России по формуле распределяется меньше половины трансфертов. Поэтому решение этих проблем скорее всего связано не с перераспределением налоговых баз, а с ремонтом системы межбюджетных трансфертов. Нужна прозрачная формула для распределения 100% трансфертов из центра в регионы.
Мы говорили про уровень федеральный центр — регионы. А за последнее время резко обострилась другая проблема — отношение местных властей к регионам и федеральным. У местных властей полностью забрали все их налоговые поступления, от НДФЛ им достается только 15%, 2/3 всех доходов муниципалитетов — межбюджетные трансферты, и это абсолютно ненормальная вещь. Если распределение налога на прибыль — это сложный экономический вопрос, то увеличение доли муниципалитетов в НДФЛ — это легко решаемый и абсолютно не экономический вопрос, а политический.
— Сейчас много споров о том, что новая Конституция 2020 года будет стараться встроить муниципалитеты в систему так называемой публичной власти. Но если в муниципалитете нет денег и 2/3 бюджета составляют трансферты, то нет никакой муниципальной власти и никакой независимости местного самоуправления.
Возвращаясь к расходным полномочиям, все-таки на что пойдут деньги?
— Основная задача государства — это предоставлять публичные блага и все, что связано с экстерналиями. У большинства публичных благ есть свой уровень экстерналий. Если мы говорим о защите границ, то мы защищаем всю страну. Ремонт локальных улиц и вынос мусора — это на местном уровне решается. Мне кажется, что ответственность за большинство публичных благ у нас размыта. Если подойти к человеку на улице и спросить: почему у вас детский сад плохо финансируется, кто в этом виноват, — местная власть, региональная или федеральная, человек, я думаю, ничего не сможет сказать. Потому что решение вроде бы принимает местная власть, но все деньги выдает регион по субвенции, которую нельзя по-другому использовать, поэтому никакой власти нет у местного бюджета. И такое нечеткое разделение — огромная проблема.
Мне кажется, что наиболее проблемная область — это среднее образование, поскольку оно выведено на уровень регионов, и это мне кажется неправильным. Уровень муниципалитетов гораздо более верный. Другой вопрос, что у них на данный момент просто нет ресурсов, чтобы этим заниматься.
Даже внутри регионов у нас очень большое неравенство в доступе к качественному образованию — прежде всего школьному. А хорошее среднее школьное образование — одно из абсолютно необходимых условий для обеспечения равенства возможностей. Дети же не виноваты, что родились не в том регионе, не в том муниципалитете, они все должны иметь возможность получить качественное образование, что им позволит дальше решать, оставаться ли в этом регионе. Поэтому переход на муниципальный уровень, с адекватным финансированием мне кажется оптимальным.
— Абсолютно согласен. Доступ к качественному среднему образованию — это самый главный фактор преодоления неравенства возможностей.
Можно ли без вмешательства региональных или федеральных властей обеспечить, чтобы денег на школьное образование в муниципалитете все-таки хватало? С одной стороны, люди выбрали такого мэра, пусть они отвечают за свой выбор. С другой стороны, дети не виноваты, что их родители выбрали такого мэра. Как решить вот этот вопрос?
— Я, наверное, испорчен тем, что я профессор и ректор, но я считаю, что образование — это такая священная корова. И необходимость обеспечить равные стартовые условия для детей оправдывает то, что финансирование должно определяться на федеральном уровне, чтобы качество образования, доступность ресурсов было одинаковым по всей стране. И это выделенная статья: если дали денег на школьное образование, то мэр не имеет права их потратить на что-то другое.
— Мой вопрос никуда не делся. Допустим, у мэра самые хорошие стимулы максимизировать налоги, но ему не повезло либо он оказался не очень компетентен, либо он проворовался, но еще не осужден. Нужно ли ждать следующих выборов и позволить жителям этого региона нести ответственность за свой неправильный выбор или нужно вмешательство более верхнего уровня власти — объявление региона или муниципалитета банкротом, введение внешнего управления?
— Я думаю, что введение внешнего управления оправданно только в ситуации абсолютно экстремальной, когда регион или муниципалитет — полный банкрот. Если же ресурсы просто неэффективно используются, то люди должны нести ответственность за свой выбор, это, в принципе, правило жизни. И пока не доходит до какой-то экстремальной ситуации, когда муниципалитет или регион оказывается полным банкротом, люди должны нести ответственность за свой выбор.
Внешнее управление — это экстремальный, очень негативный исход. Оно на самом деле работает в России на уровне регионов, Хакасия, например, в какой-то момент была под внешним управлением Минфина, потому что там совсем было все плохо с финансами.
— Должен ли мэр или губернатор признаваться в том, что он банкрот, звонить в Минфин и говорить: я банкрот, вводите, пожалуйста, внешнее управление, мне нечем платить зарплату. Или Минфин должен видеть, что ситуация зашла слишком далеко, мэр не платит зарплату, но отказывается покидать свое кресло. Должен ли быть какой-то внешний триггер? Должно ли банкротство региона начинаться с инициативы кредитора или дебитора?
— Тут вопрос, кого называть кредитором и дебитором. В моей картине мира ситуация банкротства — это когда регион, муниципалитет перестает платить по счетам, например, своим поставщикам. Они идут в суд — что требует независимой судебной системы — и если по суду признается, что муниципалитет не выполняет своих финансовых обязательств, то это достаточный повод для введения внешнего управления.
Если регион не выплачивает социальные пособия, то это повод для вмешательства уже вышестоящих органов. Но не просто потому, что федеральный центр выделил некую сумму денег и потом сказал: вы, кажется, неэффективно ее используете. Это снимает ответственность с глав регионов. Они должны понимать, что бюджетные ограничения жесткие. Это не то, что мы сейчас наобещаем с три короба, начнем раздавать людям деньги, на этой политической платформе выберемся в губернаторы, через три года скажем: ой, деньги раздали, все хорошо, только платить нечем, поэтому давайте вводите внешнее федеральное финансирование, дайте еще денег.
— Мы задаемся вопросом об оптимальном распределении власти между центром и регионами. 20 лет назад 40% консолидированного бюджета распределялось центром, сегодня — 60%. И призывы к федерализации — это в том числе и призывы к тому, чтобы вернуться к 90-м годам, когда у регионов было больше ресурсов.
С другой стороны, трудно назвать федерализм 90-х оптимальным. Если мы пойдем по пути балансирования доходных и расходных полномочий регионов и муниципалитетов, нет ли рисков повторить ошибки 90-х? Что нужно сделать для того, чтобы у нас был работающий федерализм, а не то, что иногда называют балканизацией.
— Экстремальная централизация — это во многом реакция на то, что наблюдалось в 90-е годы. Мы тогда скорее больше пожинали негативные плоды федерализма, когда, доходя до полнейшего сепаратизма, регионы разрушали единое экономическое пространство.
Тогда государственное управление — региональное и федеральное было на крайне низком уровне. Государство было очень слабым. Сбор налогов контролировался гораздо больше регионами. И вот реакция на это — сильнейшая централизация.
Сейчас нет проблемы слабости федерального центра, у него есть все возможности следить за тем, чтобы все регионы играли по правилам. То, о чем мы говорили, — передача части налогов — не нарушает институциональной среды, в которой федеральный центр ограничивает негативные экстерналии от плохого поведения регионов.
Эту реформу можно провести, причем достаточно быстро, поскольку при наличии политической воли федерального центра мы не столкнемся с проблемами балканизации, как в 90-е.
— Мы с вами как политические экономисты верим в то, что политические институты важнее, чем экономические процессы: тот, у кого в руках сила, сильнее, чем тот, у кого в руках деньги. До тех пор, пока он не использует деньги, чтобы купить силу. И проблема в том, что могут появиться более сильные регионы, которые смогут повлиять на использование силовой вертикали.
Рубен, если мы посчитаем, сколько нужно денег на такие-то полномочия на таком-то уровне, четко определим, кто предоставляет эти общественные блага, кто собирает налоги, в каких долях и по каким формулам осуществляются трансферты, — как вы считаете, насколько быстро можно провести реформу и когда мы увидим первый ее существенный результат?
— Сама по себе реформа за несколько лет проводится. В начале двухтысячных годов был очень активный период эффективных реформ — за 2–3 года полностью перестраивалась картина происходящего.
Конечно, плоды это приносит позже. Люди ощутят последствия реформ на более долгом горизонте. Но перестройка самой системы, мне кажется, может произойти очень быстро — мы это уже видели в России.
